Публичные доклады – новый для системы образования документ, но он появился не на "пустом месте". В сфере образования существует большое количество разнообразных форм отчетных, презентационных и аналитических документов, в которых в той или иной мере раскрываются различные аспекты образовательной системы: финансовая отчетность, статистические сборники, годовые аналитические отчеты и справки муниципальных органов образования и образовательных учреждений, отчетность о реализации целевых программ, доклады на и августовских педагогических советах (конференциях) и др. Поэтому закономерно, что на первых порах авторы докладов часто воспроизводят сложившиеся стереотипы подготовки отчетных и презентационных материалов.9 В этой связи важно указать на существующие отличия докладов от иных форм отчетных, презентационных и аналитических документов. Как отмечают эксперты, для большинства подобных публикаций характерны следующие черты:
- отсутствие или недостаточный объем аналитической части, разделов с интерпретацией представленных данных;
- представление преимущественно фактологических данных, в разной степени агрегированные, а не аналитических показателей характеризующих систему образования и тенденции ее развития;
- публикуемые данные часто несопоставимы и не позволяют проводить сравнительный анализ;
- недостаточно жесткая логика изложения, объединение в рамках одной публикации разномасштабного, взаимно не увязанного материала;
- трудности воспроизведения единой содержательной структуры из года в год.
Так, в качестве информационной базы доклада использованы данные государственной статистической отчетности (статистика образования, демографическая статистика, статистика занятости и др.), которые обеспечивают надежность и достоверность расчетов. При этом доклады не являются статистическими сборниками, которые регулярно издаются многими территориальными органами управления образованием.
Основной задачей доклада является не столько представление статистической информации, сколько ее анализ и интерпретация с целью выявления состояния и тенденций развития системы образования, существующих проблем, оценки эффективности мер, предпринимаемых для их решения.
Сегодня существует практика проведения масштабных исследований и мониторингов в системе образования в рамках проектов и грантов. Они, как правило, проводятся специалистами академических институтов и научно- методических центров в системе образования. По результатам подобных исследований готовятся аналитические отчеты и доклады. Однако последние не могут отождествляться с публичными докладами.
Для образовательных учреждений необходимо осознать отличие публичной отчетности от ежегодного анализа, представляемого учредителю. Именно разница в главном адресате документа является главным основным публичного отчета от ежегодного анализа.
Наконец, публичный отчет (при том, что он призван решать в числе прочих и презентационные задачи) не должен приобретать форму "рапорта" о достижениях (часто встречающуюся, например, в докладах на августовских мероприятиях).
В субъекты РФ было направлено письмо Департамента государственной политики в образовании Министерства образовании и науки Российской Федерации N 13-312 от 28 октября 2010 г. «О подготовке публичных докладов», содержащее рекомендации по структуре, содержанию, порядке подготовки и распространения публичных докладов образовательных учреждений.
За короткий период времени публичные доклады школ как инструмент коммуникации школы с общественностью получили массовое распространение в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации.
При этом заметна межрегиональная дифференциация по уровню развития практики публичной отчетности, полноте и качеству ее нормативного и инструктиво-методического обеспечения, качеству самих докладов.
Столь быстрое и массовое внедрение публичной отчетности образовательных организаций в Российской Федерации стало результатов стимулирования с федерального уровня с использованием конкурсных механизмов для регионов и образовательных учреждений. При этом в региональной практике нередко использовались инструменты прямого административного давления.
Известно, что резкий переход от концептуальной идеи к обязательной и жесткой регламентированной практике чреват ее формализацией, утратой ценностно-смысловых оснований.
Складывающаяся практика подготовки докладов во многом подтверждает вероятность возникновения подобного эффекта. Привлечение общественного интереса, создание информационной основы для диалога так и не стали пока мотивом для подготовки публичных докладов. По прежнему, доминирует мотив «отчитаться перед вышестоящими органами».
Как следствие, вместо содержательных докладов появляются всевозможные «отписки», когда доклад создается за один день, составляется из нарезок разрозненных и несоответствующих требованиям текстов, подменяется созданными ранее буклетами и брошюрами.
На практике мы сталкиваемся с многообразием информационных «продуктов», представляемых учреждениями в качестве публичного доклада (отчета), которые довольно сильно выходят за рамки установленных требований, и отличаются друг от друга по значительному числу параметров: объем, стиль, содержание, показатели и т.п.. Однако это многообразие, к сожалению, нельзя назвать полезным для целевой аудитории.
Помимо отмеченного неоднозначного эффекта использования механизмов стимулирования, можно выделить следующие барьеры в обеспечении качества публичной отчетности:
- исторически неразвитая культура «публичности» в сфере политики и управления как у политиков (управленцев), так и у населения,
- низкий уровень квалификации руководителей образовательных учреждений в области анализа (самоанализа), работы с информационными источниками, статистикой, взаимодействия с общественностью,
- дефицит методологической, методической, информационной и консультационной поддержки школьных администраций в вопросах внедрения публичной отчетности,
- публичная отчетность внедряется в условиях незавершенности институциональных реформ в образовании.
- Последнее является, на наш взгляд, ключевым фактором, определяющим низкую эффективность публичной отчетности.
В эффективных образовательных системах Европы, Азии, Америки публичная отчетность встроена в иную систему отношений государства, производителей и потребителей услуг.
Подотчетность является инструментом реализации стратегии предоставления образовательным учреждениям самостоятельности в разработке и реализации управленческих решений, финансово-экономической деятельности. Это позволяет приблизить школы к потребителю, сориентировать на его интересы, сформировать механизм ответственности перед общественностью.
В России данная стратегия декларируется, но на практике заметных изменений не происходит. Система управления остается по-прежнему чрезмерно централизованной, а автономия образовательных учреждений ограничена. В условиях слабой конкуренции образовательных учреждений у последних нет выраженных стимулов к ориентации на запросы потребителей и их удовлетворению через повышение качества образования. Учредитель, а не потребитель остается ключевой фигурой, источником благ и санкций для образовательного учреждения. Отношения с учредителем, выполнение его требований в т.ч. по предоставлению отчетности определяют благополучие образовательных учреждений заметно больше, чем качество услуг и удовлетворенность потребителя.
Публичный доклад – средство обеспечения информационной открытости и прозрачности деятельности системы образования, форма широкого информирования общественности об основных результатах и проблемах ее функционирования. Доклад – ежегодное аналитическое издание, содержащее комплексную характеристику актуального состояния системы образования, содержания деятельности за отчетный (годичный) период и динамику основных показателей развития. Публичность доклада выражается в обязательном его представлении общественности – родителям, социальным партнерам, представителям власти, всем заинтересованным лицам – в виде отдельного издания, через СМИ, в сети Интернет. Подготовка и распространение доклада рассматриваются сегодня как необходимая функция администрации образовательного учреждения.
Доклад призван ответить на следующие основные в о п р о с ы:
- Как система образования реализует свои основные функции?
- Все ли дети имеют равные возможности получить образование?
- Какой уровень и качество образования им обеспечивается?
- Как реализуется социально-воспитательная функция системы
образования?
- Каковы ресурсы системы и насколько эффективно они используются?
- Каково положение педагогов – ключевого звена системы образования?
- Как выглядит система образования по сравнению с другими
образовательными системами соответствующего уровня по ключевым
показателям?
- Какие меры предпринимаются для развития системы образования –
направления деятельности, результаты, перспективы?
Виды публичных докладов. Публичная отчетность вводится на всех уровнях системы управления образованием: федеральном, региональном, муниципальном, образовательного учреждения. Все виды докладов имеют свою специфику, определяемую масштабом системы, особенностями целевой аудитории, характером прикладных задач, решаемых с помощью докладов. При этом наиболее заметно выражены различия между докладами территориальных (национальных, региональных, муниципальных) систем доклады заметно различаются масштабом анализируемых явлений, степенью обобщенности выводов.
Доклад школы адресован, прежде всего, родительской общественности, социальным партнерам
Функции публичного доклада. Публичные доклады в системе отношений образования и общественности решают актуальную задачу обеспечения информационной открытости системы образования. Информационная открытость является одним из аспектов "общей открытости" системы образования. Постановка задачи обеспечения "открытости" системы образования обусловлена изменением механизмов управления и финансирования в современном образовании.
Доклад выступает информационной основой диалога и выполняет следующие функции задач:
- удовлетворение информационных потребностей различных заинтересованных групп (органы власти, педагоги, родители, дети, работодатели, СМИ);
- повышение информированности общества о целях, задачах и ожидаемых результатах проводимых преобразований;
- информационное обеспечение рынка образовательных услуг;
- проведение общественной экспертизы политико-управленческих решений, стратегий и программ развития образования;
- привлечение социального ресурса (ресурса "доверия и поддержки"), самостоятельно значимого, а также являющегося необходимым условием инвестиционной привлекательности.
Образование – общественное благо. Его результаты важны для государства, общественности, работодателей. Все заинтересованы в высоком качестве образования. При этом представления о желаемом качестве у заинтересованных сторон различаются. Отсюда политика открытости системы образования направлена на построение механизмов эффективного учета социального заказа к системе образования, интересов потребителей образовательных услуг при разработке программы развития образовательных программ учреждений.
Образование финансируется государством из бюджета, формируемого за счет налогоплательщиков. С этих позиций предоставление открытой и объективной информации о состоянии и результатах функционирования системы реализует ответственность органов управления за эффективное использование полученных средств. С другой стороны, сегодня все острее ощущается дефицит государственного финансирования, что ставит перед системой образования задачу поиска дополнительных ресурсов. В этих условиях политика "открытости" позволяет привлечь внимание общественности к проблемам образования и обеспечить ее деятельное участия в их решении, в том числе через инвестирование.
В целом система образования нуждается в инструментах построения диалога с общественностью, позволяющих продемонстрировать качество и результативность своей деятельности в двух основных аспектах:
- качество и результативность управления, проявляющиеся в эффективности использования различных ресурсов различного рода, улучшении условий организации образовательного процесса, обновлении содержания и технологий образования;
- качество образования (результаты обучения, воспитания, деятельности по сохранению и укреплению здоровья).
Подготовка и публикация докладов может быть рассмотрена как элемент системы связей (коммуникаций) системы образования с общественностью и в этом смысле представляет собой PR-технологию. Есть также основания видеть в докладе инструмент реализации маркетинговой стратегии образовательного учреждения.
Основными целевыми группами, для которых готовится доклад образовательного учреждения, являются родители, социальные партнеры, местная общественность, учредитель, обучающиеся. С помощью доклада родители смогут получить информацию об образовательных услугах, предоставляемых учреждением, правилах и процедурах приема, условиях обучения и укладе жизни образовательного учреждения, а также об эффективности использования внебюджетных средств.
Для предпринимательских кругов доклады могут представлять интерес как информация о качестве образования потенциальных работников предприятий района (города), а с другой стороны, служить основой для определения тех актуальных проблем образования, в решении которых они могли бы участвовать.
Социальным партнерам школы доклад позволит конкретизировать область и задачи сотрудничества со школой, определить наиболее важные потребности учреждения, осознать свой вклад в его развитие.
Местной общественности доклад дает представление об активности школы в социуме, о достижениях школы и ее учащихся, приносящих "славу" району (поселку, городу), а также раскрывает проблемы, требующие активного участия общественности.
Для учредителя доклад позволяет получить более широкое представление о школе, чем то, которое формируется на основе традиционных форм отчетности, оценить не отдельные достижения или проблемы школы, а эффективность реализации стратегии развития.
Доклад полезен для работников школы, которые далеко не всегда в полной мере информированы о деятельности учреждения.
Знакомство с докладом, а в идеале включение в процесс его обсуждения важно для учащихся школы, позволяет им осознать себя активными и равноправными участниками общественной жизни школы.
Публичный доклад представляет результаты проведенного комплексного анализа системы образования на основе данных государственной статистической отчетности и специальных мониторинговых исследований. Поэтому его подготовка предполагает серьезную работу по сбору данных, их интерпретации и анализу, что способствует:
- актуализации имеющейся информации для управленцев;
- выявлению дефицита достоверной информации и принятии мер к его восполнению;
- организации коллективного управленческого анализа ситуации с использованием эмпирических данных;
- выявлению объективных тенденций развития системы;
- пониманию проблем развития системы и определению перспективных путей их решения.
Сочетание в структуре доклада, принципах и механизмах его подготовки ответственной самооценки и внешней оценки, фиксирующих возможные недостатки, "точки роста", перспективы развития, позволяет рассматривать доклад как инструмент управления качеством образования. Периодичность подготовки докладов (ежегодно) позволяет осуществлять мониторинг функционирования и развития системы образования, отслеживать результативность реализации управленческих решений.
Такие аспекты подготовки докладов, как утверждения структуры доклада органом государственно-общественного управления и представления проекта доклада на его расширенном заседании для обсуждения, привлечение членов органов государственно-общественного управления к подготовке доклада, раскрывают значение доклада как важного элемента системы государственно-общественного управления.